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个税改革八问,中国个税改革牵民心

中国个人所得税1980年设立,到现在已经38年了,从1994年对个人征税三个税的合并成个人所得税,到现在已经24个年头。但个税真正的功能是什么似乎并不清晰。

社会上提高个税起征点的呼声较高。事实上,早在2011年调整个税起征点时,就有建议将其上调至5000元。十余年间,每过一段时间就会出现一次上调个税起征点的讨论。有人建议,应建立个税起征点定期自动调整机制,使其与物价水平及收入上涨水平相关联,将其指数化。

在现行的个人基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等专项扣除项目以及依法确定的其他扣除项目继续执行的同时,草案增加规定子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除。

据财政部部长刘昆介绍,修正案草案完善了有关纳税人的规定,对部分劳动性所得实行综合征税,优化调整税率结构,拟将综合所得基本减除费用标准,即通常所说的起征点,提高到5,000元人民币/月,设立专项附加扣除,并增加反避税条款,朝着建立综合与分类相结合的个税制度目标迈出重要一步。

“我受国务院委托,现对《中华人民共和国个人所得税法修正案》作说明。”19日,财政部部长刘昆在十三届全国人大常委会第三次会议上作个税法修正案草案的说明。当日,个人所得税法修正案草案提请审议,这是个税法自1980年出台以来第七次修改。草案的一大亮点是,将个税起征点由之前的3500元上调至5000元/月。不过这不仅仅指的是工资、薪金,还包括劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得,对这四项收入实行综合所得纳税。

他建议分步走,第一步小改,作为应急措施,参照2011年修改个人所得税法的做法,在调查研究论证的基础上先调整工资薪金所得的个人所得税,比如测算提高一下基本费用的扣除额,调整税率的结构,并且把按月征收改为按年征收。

若只考虑综合所得基本减除费用标准提高、税率结构优化调整两个因素,记者粗略测算发现,不同收入水平的群体税负变化不同。

2005年10月,十届全国人大常委会第十八次会议表决通过全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定,起征点为1600元,决定将于2006年1月1日起施行。

第二步是全面改革,调查研究论证,完成综合征收为主的方案,在立法程序上参照企业所得税立法的做法,在今年先由国务院提交全国人大常委会审议,明年3月提交全国人大审议,通过以后从明年,准备工作来不及的话就后年,准备工作必须充分。

6月19日,个人所得税法修正案草案提请十三届全国人大常委会第三次会议审议,财政部部长刘昆在会上作说明。6月29日,《中华人民共和国个人所得税法修正案》在中国人大网公布,向社会公开征求意见,征求意见截止日期为2018年7月28日。

最终,那次的全国人大常委会表决通过关于修改个人所得税法的决定,将个税起征点提高到3500元。

“我们的征管怎么能够适应现在的改革形式,对税务部门是一个考验。而税务部门现在又遇到国地税合并,大家都人心不稳,让他马上做这方面的工作,难度也大,光靠原来的几个人肯定不行。”孙钢称。

“这就是从法律上赋予税务机关自由裁量权。税务征收机关可以去判断避税是合理的还是不合理的。”刘尚希对《中国经济周刊》记者分析说,法律授权后通过制定实施细则,税务机关可以从性质上进行甄别所得性质,避免不合理避税。例如私营企业老板,若给自己发工资需要缴纳个税,但如果他选择不给自己发工资,却把家庭消费计算到企业成本中,就属于不合理避税。另外,现在注册公司很容易,有人通过注册公司将个人所得收入“转变”为企业收入避税。“修改后,税务部门就可以认定所得到底是公司所得还是个人劳务所得。”刘尚希说。

具体是:扩大3%、10%、20%三档低税率的级距,3%税率的级距扩大一倍,现行税率为10%的部分所得的税率降为3%;大幅扩大10%税率的级距,现行税率为20%的所得,以及现行税率为25%的部分所得的税率降为10%;现行税率为25%的部分所得的税率降为20%;相应缩小25%税率的级距,30%、35%、45%这三档较高税率的级距保持不变。

这一看法也得到了中国法学会财税法学研究会副会长刘佐的认同,他认为,个税改革涉及的面宽难度比较大,需要反复研究论证,应该征求全国人民的意见,而不是几个人或者少数人的意见,甚至有必要提交全国人大讨论,那就到明年4月了。

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专项附加扣除

孙钢解释,所谓共享税就是地方跟中央分成,中央拿60%,地方拿40%。平常不发生矛盾,但是在申报环节很可能发生矛盾。

“这次强调增加专项扣除是值得肯定的。”贾康介绍说,这一改进其实社会热议多年,有认识基础,也符合国际惯例。一旦实行,会明显提高个税调节的差异化、针对性和负担合理化水平,有利于税制追求实质公平。

起征点

他分析,这次人大没说是一读,下一次有可能8月份人大开会的时候再议。到底是一读过还是两读过均不确定,假定8月份审议以后大家认同,8月以后还有4个月,实施条例能否出得来?“我不太乐观,很可能明年实施。”

假如某人仅有工资收入,每月收入10000元,“五险一金”为2000元,在现有税制下需缴纳345元个税,改革后个税为90元。

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威尼斯人平台,“这次个税改革不仅仅涉及税收收入制度,还涉及征管制度的联动。以往的个税修正案主要就是调整起征点,在分类征收的情况下,起征点的调整不会影响征收系统。这一次要进行综合征收,对于征管就提出了更高要求,这个变化很大。”刘尚希认为,综合征收使得对起征点的理解也变了,过去都是按月来理解,现在要按年来理解起征点的概念,那就是一年6万元,按年扣除,而不是按月扣除。在具体操作中,可能也会按月来考虑,但是年底要总算账。具体是根据个人收入整体情况核算得出每月预扣的数据,还是年终一起扣除,这就涉及到征管的可操作性。

为了堵塞税收漏洞,维护国家税收权益,草案参照企业所得税法有关反避税规定,针对个人不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为,赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。

“我们现在富人税谈不上,因为够3,500就是富人吗?谁都不敢承认。说是国民吗?纳税的面又那么窄。因此现在的个税只是贡献税,自己拿点钱就是贡献了,但是这个税起到多大作用?微乎其微。”孙钢称。

“总体来讲,这些举措有助于促进税收公平。综合征税与能力公平概念一致。”王雍君对《中国经济周刊》记者分析说,能力公平指纳税能力相同的人应同等对待,无论其收入来源如何,也就是“1元就是1元”,现代税制的灵魂正是能力公平。分类征收是区别对待不同收入来源的做法,并不符合能力公平概念。弱化分类、强化综合的改革不仅对于促进能力公平很重要,也有助于简化税收征管、降低征管成本和提高征管效率,还有助于压缩逃税空间。

个税起征点的问题,在刘昆作完草案说明后,便吸引了媒体和公众的关注。

此外,征管能力能够适应多大的申报量也是必须考虑的现实问题。实际上这次综合所得的产生,包括税率集聚的调整,到各种扣除和附加扣除的体现,这都属于技术、征管方面的难题。

“边际税率适当下调,从国际税收竞争的角度来说是有必要的。但是从收入分配差距大,发挥个税收入分配促进公平的角度来说,是否又不宜下调?这就需要从公平与效率角度求得最优解。”刘尚希对记者说,在税收方面无疑需要考虑强调创新、吸引人才的目标。另一方面,对个税调节收入分配差距的功能不要有太高期望。社会初次分配差距很大,想要靠再分配,即指望个税去调节分配差距,效果实际上不太理想。

这样的调整方案在两会期间也曾被披露。“会将一些劳动性的所得如工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等首先作为综合所得合并起来,然后再确定一个基本减除费用,大家称之为起征点,再征税。”财政部原副部长史耀斌在今年两会上回答记者提问时曾这样透露。

北京6月27日 –
备受关注的中国个人所得税法修正案草案并未在上周结束的十三届全国人大常委会第三次会议上表决。考虑到此次个税改革涉及专项扣除界定,现行征管能力,以及需要配套的个税实施条例等诸多因素限制,专家们预计个税改革方案年内落地的机率并不大。

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此外,草案还增加了反避税条款。“目前,个人运用各种手段逃避个人所得税的现象时有发生。”刘昆说。

而增加附加扣除也是此次个税改革的一大亮点,虽然能缓解现有家庭的差异,但在专家们看来有可能产生新的不公平,因为只有纳税者才能享受专项扣除,而扣除的标准怎么设定,是全国统一标准还是权利下放给地方?如何考虑地区间经济差异都是改革方案要考虑的内容。

税率级距调整谁受益?

但草案对此进行了调整——即将上述综合所得的基本减除费用标准提高到5000元/月。

这样做的好处是操作上比较简单,立法工作所需要时间较短,讨论过程中阻力相对较小,如果比较乐观估计,全国人大常委会再审一次两次就有可能通过,在今年之内就推行应该是有可能的。

此外,纳税人的收入、财产等涉税信息,还未完全实现与银行、公安、民政等不同机构之间的联动与资源共享。

2011年

周二下午中国国际经济交流中心在北京举办的“关于个人所得税的讨论”上,税收专家们表达了对个税改革方案的意见,建议明确个税功能,同时对专项扣除界定应有统一标准,并提到作为中央地方共享税的个税扣除额一旦提高,可能意味着收入低的地区税源减少,并加剧原本吃紧的地方政府财力。

(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第26期)

值得一提的是,草案还完善了有关纳税人的规定。现行个人所得税法规定了两类纳税人:一是在中国境内有住所,或者无住所而在境内居住满1年的个人,从中国境内和境外取得的所得,缴纳个人所得税;二是在中国境内无住所又不居住,或者无住所而在境内居住不满1年的个人,从中国境内取得的所得,缴纳个人所得税。

“税务机关要做大量的准备工作,不要上来以后这儿冒烟,那儿着火的,涉及到千家万户的老百姓,众怒难犯,当然现在信息化技术提高了是有力条件,国地税合并更是有力条件。”刘佐称。

不过,刘昆部长在做说明时提到,对经营所得,利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得,偶然所得以及其他所得,仍采用分类征税方式,按照规定分别计算个人所得税。

扩大三档低税率的级距

“回想起企业所得税的两法合并,2007年3月16号通过合并,但是实施条例一直拖到2007年的12中旬才推出来。因为具体问题不同意见很多,需要方方面面不断地征求意见修改,个税更复杂。”中国财政科学研究院研究员孙钢称。

草案在明确现行扣除项目继续执行的同时,增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。扣除项的增加,意味着应纳税额的减少,也意味着所缴个税的减少。

这11类分别为:工资、薪金所得;个体工商户的生产、经营所得;对企事业单位的承包经营、承租经营所得;劳务报酬所得;稿酬所得;特许权使用费所得;利息、股息、红利所得;财产租赁所得;财产转让所得;偶然所得;经国务院财政部门确定征税的其他所得。

**个税基本问题应厘清**

专项附加抵扣具体如何操作?

2007年

孙钢就提到,虽然从字面理解个税是调节收入分配,但从中国的实际情况看,交税主要是指工薪所得,几次提高起征点以后,交税人口开始下降,逐渐随着收入的逐步增加纳税的人口一点点增加。税务局也没有提供一个准确的纳税人口数据,我们估计是3千万左右。

毫无疑问,中低收入者税收负担下降最明显。

草案将“个体工商户的生产、经营所得”调整为“经营所得”,不再保留“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”,该项所得根据具体情况,分别并入综合所得或者经营所得。

个人所得税是目前中国仅次于增值税、企业所得税的第三大税种。2017年全国个税收入11,966亿元,占税收总收入约8.3%。今年前五个月个人所得税6,891亿元,同比增长20.6%。主要是城镇居民收入增加以及纳税人数增长带动。

起征点为何提高到5000元?

今年两会期间,财政部原副部长史耀斌曾解释说,“工资薪金的所得有一个起征点,税收术语叫‘基本减除费用标准’。现在是每月3500元,超过3500元以上根据超额累进的税率安排进行征税。”

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“此次个税法修改,个税纳税人普遍减负,但是具体减多少还得看综合因素,比如专项扣除多少、附加扣除多少,另外还有税率级距调整多少。”中国法学会财税法学研究会副会长、国家税务总局税收科研所原所长刘佐对《中国经济周刊》记者说。

“从国际惯例看,一般将个人所得税纳税人分为居民个人和非居民个人两类,两类纳税人在纳税义务和征税方式上均有所区别。”刘昆说。

如果这次个税起征点提到5,000,很可能有些省个税基本上收不上钱,在个税是中央与地方共享税种的前提下,如何平衡这方面的利益显然不光是个税改革的问题。

“虽然标准扣除额仍低于许多人的预期,但提高的幅度超过40%,而且适应范围扩大到包括劳务报酬、稿酬所得、特许权使用在内的综合所得,力度之大前所未有,可谓较为充分地体现了基本的税收公平观:税收不应侵蚀个人的基本生存。以目前城镇人口的个人基本生存所需底线费用测量,5000元大致接近。以此来看,普适性的标准扣除额提至5000元是适当的。”中央财经大学教授、博导,政府预算研究中心主任王雍君对《中国经济周刊》记者分析说。

1980年

审校 杨淑祯

反避税条款的作用如何发挥?

1980年我国出台了一部《个税法》。1981年个人所得税正式开征,开征的第一年,全国个税收入只有500万元。

此外,个税收入不平衡也需要特别关注,虽然中国去年有1.2万亿的个税,从地区来看,个税收入特别是工薪所得的收入千亿的只有北京、上海,可能因为工资比较高。低于1千超过1百的省份,基本上都集中在东部地区、中部地区,全国一共10个省。还有19个省的收入不到百亿。

“综合征收谈了很多年,这次终于迈出了第一步。”刘尚希对记者分析说,这实际上对征管提出了要求,此前分类征收时,代扣代缴制确保了工资薪金个税的有效征管。但是综合征收后,就不能按月而是要按年算账。有些人的收入是单一的,而有些人的收入是多元的;有些人是一地的收入,有些人则是跨地区的收入,还有境内境外的分别等等。这就要求征管信息系统对于每个人的收入情况要完全掌握。

个税起征点已四次调整

资料图片:2017年9月,上海,陆家嘴金融区对面外滩地段的游人。REUTERS/Aly
Song

责编:陈惟杉

优化调整税率结构也是草案的一大看点。“以现行工资、薪金所得税率(3%至45%的7级超额累进税率)为基础,将按月计算应纳税所得额调整为按年计算,并优化调整部分税率的级距。”刘昆说。

6月19日,个人所得税法修正案草案提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。这是该法自1980年出台以来第七次修正,也开启中国个税制度的一次根本性改革。不过并未提请此次人大会议表决。

最高边际税率45%为何没降?

个税改革,今年两会上便是一大热点。随着刘昆19日作的说明,高层的个税改革方案渐渐明晰。

“这次综合所得只选了四项,这和我们现在的征管能力不足有关系,征管的内容,很多的具体标准不是放在个人所得税法上面,而是放在实施条例的修订上”孙钢称。

财政部部长刘昆说,这一标准综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素,并体现了一定前瞻性。“按此标准并结合税率结构调整测算,取得工资薪金等综合所得的纳税人,总体上税负都有不同程度下降,特别是中等以下收入群体税负下降明显。”

首次增加子女教育支出等

此前,不少民营企业家给自己开出“一元年薪”。其中,不乏有些人通过“压低收入”避税。在国内,个税实行累进税制、最高边际税率为45%,而企业所得税则统一为25%,存在“套利”空间。当企业把自身工资收入尽可能压低,而把所有可能的个人开支都以“员工福利”的方式支付,可以少付所得税。

提高到5000元/月

这意味着每月5000元,这一起征点涵盖的收入范围从此前的工薪所得,扩展至工资和薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费4项劳动性所得。

十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定,个人所得税起征点自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。

个人所得税是目前我国仅次于增值税、企业所得税的第三大税种,在筹集财政收入、调节收入分配方面发挥着重要作用。2017年全国个税收入11966亿元,占税收总收入约8.3%。

该标准对于在中国境内无住所而在中国境内取得工资、薪金所得的纳税人和在中国境内有住所而在中国境外取得工资、薪金所得的纳税人统一适用,不再保留专门的附加减除费用。

“个人所得税改革并不仅仅涉及起征点的问题,一定要综合考虑各个税制要素,除了起征点,还包括税率的档次、税收的分类与综合征收等问题。如果我们的焦点只放在起征点上,反而会使完善个税的整体思路被忽略,这将削弱本来就不强的个税调节收入功能。”刘尚希说。

据报道,当时大多数城镇居民人均月收入不足100元,但个税定下的起征点是800元,纳税的大多是外籍在华工作人士。

对于广大工薪阶层而言,个税起征点从3500元提高至5000元,意味着多了1500元的免税额度,也意味着将有更多人不必再缴个税。

税率

有评论认为,专项抵扣机制的建立为政府提供了有效工具,使政策更能够发挥引导和调控作用。

“怎么样提高起征点、提高到什么程度,会根据居民的基本生活消费水平的变化来确定,并且提出一个提高起征点的政策性的建议。”史耀斌说。

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